征收补偿协议项下争议是否具有可仲裁性？

一、案件索引

审理法院：厦门市中级人民法院

案号：（2016）闽02民特52号

裁判日期：2016年6月24日

当事人：申请人福州凤凰房屋征收工程处（以下简称“凤凰工程处”）；被申请人福州恒兴滨海置业有限责任公司（以下简称“恒兴滨海公司”）

二、争议焦点

（一）申请人主张仲裁条款无效的理由

申请人凤凰工程处主张：

1.该仲裁条款约定的仲裁事项依法不得仲裁

根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十一条规定，当事人基于土地、房屋征收补偿协议产生的纠纷依法应通过行政诉讼予以解决。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条的规定，补充协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。故被申请人要求申请人根据征收补偿协议支付征收补偿款，该主张应通过诉讼解决，不得仲裁。

2.仲裁条款约定的事项与《中华人民共和国仲裁法》规定的仲裁受案范围不符

根据《仲裁法》第二条规定，平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲裁。本案征收补偿协议的双方当事人并非平等主体，因此基于该协议产生的争议并不属于仲裁的受案范围。

（二）被申请人的答辩理由

被申请人恒兴滨海公司答辩称：

《房屋征收补偿安置协议书》及《补充协议》（一）约定事项属于平等主体之间发生的合同纠纷，不存在不能约定仲裁的情形，涉案仲裁条款依法有效。

首先，从《房屋征收补偿安置协议书》及《补充协议》（一）的签约主体来看，签约主体均系平等主体，住房管理局、建设投资中心虽系行政机关，但并非行政机关所为的任何行为均系行政行为，本案中，住房管理局、建设投资中心是作为平等主体出现的，《房屋征收补偿安置协议书》及《补充协议》（一）是各方在平等、自主协商的基础上签订的普通合同。

其次，从《房屋征收补偿安置协议书》及《补充协议》（一）的内容来看，签署上述协议均系民事行为，并非行政行为。《房屋征收补偿安置协议书》及《补充协议》（一）所涉及的内容主要是补偿款的支付时间及金额，并未涉及“房屋征收决定”等行政行为。

第三，住房管理局和建设投资中心未向人民法院提出确认仲裁条款无效，表明其认可《房屋征收补偿安置协议书》及《补充协议》（一）是民事行为，而非行政行为。

第四，《仲裁法》及《厦门仲裁委员会规则》未禁止将房屋征收补偿安置协议的争议提交仲裁。第五，根据相关法律及司法解释的规定，《房屋征收补偿安置协议书》及《补充协议》（一）的履行属于民事纠纷，依约可以约定仲裁，可以由仲裁机构管辖审理。

三、审查查明的事实和法院意见

（一）审查查明的事实

经审查，2013年10月24日，住房管理局、建设投资中心共同作为征收人，恒兴滨海公司作为被征收人、凤凰工程处作为征收实施单位共同签订《房屋征收补偿安置协议书》，对征收房屋的占地面积、补偿金额、支付方式等作了约定。2014年3月18日，各方又签订《补充协议》（一），就补偿款的支付时间作了变更，并约定凡因安置协议或与之有关的一切争议各方同意均应交由厦门仲裁委员会按照该会现行有效之规则进行裁决。

（二）法院意见

本院认为：

住房管理局、建设投资中心、恒兴滨海公司、凤凰工程处签订《房屋征收补偿安置协议书》后，又在《补充协议》（一）中明确约定因安置协议或与之有关的一切争议各方同意均应交由厦门仲裁委员会按照该会现行有效之规则进行裁决，该条款有明确的请求仲裁的意思表示、仲裁事项及选定的仲裁委员会。仲裁条款涉及的仲裁事项为与《房屋征收补偿安置协议书》及《补充协议》（一）有关的争议，虽然合同一方主体住房管理局、建设投资中心属于行政机关，但并非行政机关作出的行为都属于行政行为，从《房屋征收补偿安置协议书》及《补充协议》（一）的内容来看，该协议是针对补偿款的金额及支付方式作出的约定，属于财产权益纠纷，合同内容也是各方友好协商的结果；从《房屋征收补偿安置协议书》及《补充协议》（一）的性质来看，根据《最高人民法院关于当事人之间达成了拆迁补偿安置协议仅就协议内容发生争议的，人民法院应予受理问题的复函》（（2007）民立他字第54号）的精神，当事人已经达成拆迁补偿安置协议的前提下就补偿协议的履行提起的诉讼属于民事诉讼范围，也即在性质上属于民事合同纠纷。因此，《补充协议》（一）中的仲裁条款所涉及的事项符合《仲裁法》第二条规定的可以仲裁的事项，而非应当由行政机关处理的行政争议。凤凰工程处关于仲裁条款所涉及的事项超出仲裁范围的主张没有法律依据，本院不予认可。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十四条第（十一）项、《中华人民共和国仲裁法》第二条、第三条、第十六条之规定，裁定驳回申请人福州凤凰房屋征收工程处请求确认其与被申请人福州恒兴滨海置业有限责任公司、福州市鼓楼区住房保障和房产管理局、福州市鼓楼区建设投资管理中心于2014年3月18日签订的《补充协议》（一）中的仲裁条款无效的申请。

四、环中观察

通过研析本案，环中仲裁团队认为，本案的核心问题是，涉案征收补偿协议项下的争议是否具有可仲裁性，而前提条件是要判断该等协议究竟属于行政协议还是民商事合同。对此，分析如下：

1. 相关的司法实践

（1）《行政诉讼法》及其司法解释修改之前

在《行政诉讼法》及其司法解释修改之前，根据最高人民法院于2007年发布的《关于当事人之间达成了拆迁补偿安置协议仅就协议内容发生争议的，人民法院应予受理问题的复函》（[2007]民立他字第54号，以下简称“《复函》”）内容，对于当事人之间达成了拆迁补偿安置协议而仅就协议内容发生争议的，如果符合民事诉讼起诉条件，应当作为民事争议予以受理。尽管根据2007年《最高人民法院关于司法解释工作的规定》（法发〔2007〕12号）第六条的规定，《复函》本身并不属于司法解释，但对于相关的司法实践却有着重要的指导作用。